DOCUMENTO E ASSINATURA(S) DIGITAIS

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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ

DIRETORIA DE CONTAS MUNICIPAIS

PROTOCOLO Nº : 251848/13 - TC

ORIGEM : CAMARA MUNICIPAL DE ALTO PARANÁ

ASSUNTO : CONSULTA

INSTRUÇÃO Nº : 3042/13 - DCM

Ementa: Consulta. Não é possível a exclusão dos servidores´públicos do quadro do magistério da recomposição geral anual dos servidores, porque o art. 37, inciso X, o art. 205 e o art. 206, inciso VIII, da Constituição, exigem/garantem a revisão geral e anual a todos os servidores e, ao assegurar a todos os brasileiros educação de qualidade e o fomento e a valorização dos servidores do magistério, implica em que se deve garantir a estes (servidores do magistério) piso salarial e outros direitos sem os quais não se alcançará educação de qualidade, destacando-se ainda que a exclusão dos profissionais do quadro do magistério da revisão geral anual sem levar em conta essa dimensão dignificante garantida constitucionalmente seria incompatível com essas normas e poderia implicar em discriminação odiosa, também vedada pela Constituição (art. 5º, caput). Não é também possível dispensar lei específica para atualizar anualmente o piso salarial e a tabela de vencimentos do pessoal do magistério, sob pena de mácula ao art. 37, da Constituição, não sendo juridicamente possível que a Lei nº 11.738/2008 supra a exigência constitucional.

1. DA CONSULTA

Trata-se de consulta formulada pelo digníssimo Presidente da Câmara Municipal de Alto Paraná, indagando se há amparo constitucional para proposta de lei que exclua os servidores do quadro do magistério da recomposição geral anual dos servidores públicos municipais, sob o fundamento de que estes já tem assegurado piso salarial garantido pela Lei Federal nº 11.738/2008, com revisão prevista para 01 de janeiro de cada ano.

Questiona também se o gestor público estaria dispensado de editar lei específica para atualizar anualmente o piso e a tabela de vencimentos dessa categoria (magistério), levando em conta que a Lei Federal nº 11.738/2008 regulamentar o piso do magistério.

A Assessoria Jurídica da Câmara, por intermédio do Parecer nº 41/03, examina questões processuais relativas ao cabimento da consulta e afirma que ela atende ao requisito contido no art. 311, inciso IV e 312, inciso II, do Regimento Interno, verificando que o Presidente da Câmara tem legitimidade para formulá-la.

Colaciona o art. 37, inciso X, da Constituição da República, que trata da remuneração dos servidores públicos e da fixação dos subsídios (agentes políticos), que exige lei específica para sua fixação e alteração dos vencimentos e subsídios e garante a revisão geral anual sempre na mesma data e sem distinção de índices.

Observa o nobre Procurador da Câmara que a recomposição constitui direito subjetivo do servidor e do agente político a ser anualmente respeitado e atendido e que a norma constitucional não excepcionou nenhuma classe de servidores, garantindo essa revisão a todos eles, não podendo excluir a classe do magistério. Destaque nosso.

Colaciona doutrina de Maria Silvia Zanella Di Pietro, em sua clássica obra de direito administrativo, cujo entendimento seria o mesmo (revisão anual, nos mesmos índices e aplicação a todos os servidores), destacando, porém, que essa revisão não impediria a reestruturação de determinadas carreiras, por razões outras que não fossem a atualização do poder aquisitivo dos vencimentos e subsídios.

Seguindo esses escólios de Zanella Di Pietro, observa que a revisão sequer pode ser impedida pelo fato de o ente político ter atingido o limite de despesa de pessoal previsto no art. 169, da Constituição, porque seria contraditório que uma norma previsse a revisão geral anual e outra retirasse tal direito, além de destacar que a própria Lei de Responsabilidade Fiscal excepciona a hipótese de revisão anual do limite da despesa (art. 22, parágrafo único e art. 71, LRF).

Responde também ao item II, da consulta, dizendo que o gestor público não pode atualizar a tabela de vencimentos do magistério sem lei específica. Destaque nosso. Examina as Leis Federais nºs 10.331/2001 e 11.738/2008, em que a primeira prevê em seu art. 3º que, na revisão geral, seria possível deduzir os percentuais concedidos no exercício anterior e decorrentes de reorganização ou reestruturação de cargos e carreiras, criação e majoração de gratificações ou adicionais de toda natureza e espécie, adiantamentos ou quaisquer outras vantagens.

Pondera que o Supremo Tribunal Federal, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.726-3-DF, Rel. Ministro Mauricio Correa, entende que não haveria óbice legal a que lei ordinária dispusesse que os reajustes individualizados do exercício anterior fossem deduzidos da correção seguinte, mas destaca que o art. 3º, da Lei nº 10.331/01, foi revogado pela Lei nº 10.697/2003 (âmbito federal), o que significa que o Município poderá regulamentá-lo de maneira diversa e que, portanto, poderia o Município deduzir da revisão geral anual os aumentos reais concedidos a determinadas categorias de servidores municipais.

Contrasta o digníssimo Procurador essa conclusão com a Lei Federal nº 11.738/2008, que veio a regulamentar o art. 60, inciso III, alínea ‘e’, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias –  ADCT, instituindo o piso salarial profissional nacional aos profissionais do magistério público da educação básica, nos termos da Emenda Constitucional nº 53/06, que alterou o art. 206, inciso V, da Constituição e passou a contemplar no inciso VIII, do mesmo artigo, o piso salarial nacional para os profissionais da educação escolar pública. Grifo nosso.

 Enfatiza o julgamento da ADI nº 4167/2008, julgada em 06/04/2011, cuja decisão concluiu pela constitucionalidade da norma federal que fixou o  piso salarial dos professores do ensino médio com base no vencimento e  não na remuneração global do servidor e que a União tinha competência  para dispor sobre normas gerais relativas ao piso de vencimento dos  professores da educação básica, utilizando-o como mecanismo de fomento  ao sistema educacional e de valorização profissional e não apenas como  instrumento de proteção mínima ao trabalhador.

 Concluiu a Procuradoria do Município que a posição do STF é a de que o piso salarial refere-se a vencimento básico ou vencimento inicial da  carreira e não remuneração. 

 Em suma, a posição do consulente consubstanciada na Parecer de sua Assessoria Jurídica é que os servidores do quadro do magistério não podem ser excluídos da revisão geral anual e há sim a necessidade de lei específica para a revisão anual, inclusive para os servidores do magistério, não fazendo a Lei nº 11.738/2008 suas vezes.

É o Relatório.

2. DA FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Atendendo ao despacho do digníssimo Relator (peça 5), a Diretoria de Jurisprudência e Biblioteca deste Tribunal (DJB), por meio da Informação nº 74/13 (peça 6), apontou o Acórdão nº 255/11 –  Pleno, que respondeu a consulta do Município de Pinhais-Pr e opinou pela necessidade de adequação entre a normativa constitucional e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, prevendo a possibilidade de que em cargos e funções semelhantes que demandassem o mesmo grau de escolaridade fosse  possível enquadramento. 

Colacionou ainda a DJB, o Acórdão nº 292/07  –  Pleno, que respondeu a consulta concluindo pela possibilidade de concessão aumentos diferenciados desde que em momento distinto do reajuste anual, prevendo a  possibilidade de concessão de abono com forma de incentivo para  categorias de menor peso salarial.

 A DJB colaciona outras decisões (Acórdãos), mas são eles inespecíficos, não servindo de paradigma à apreciação da presente consulta.

 A peça vestibular vem acompanhada de Parecer Jurídico, no qual constou que o reajuste da remuneração e dos subsídios deve ser feito mediante a edição de lei específica de iniciativa do Poder Executivo, devendo ser preservada a paridade de reajustes para todos os servidores.

É preciso destacar ainda que o Regimento Interno do Tribunal impede a consulta sobre caso concreto, razão pela qual a resposta aqui oferecida é dada, em tese.

No entanto, cabe a este Tribunal fazer uma interpretação mais aberta no que concerne à objetividade dos quesitos da consulta e verificar se sua resposta poderá contribuir de forma decisiva para inúmeros outros casos na municipalidade. Entendo que essas hipóteses estão presentes na consulta e deve ser conhecida (respondida).

A consulta da Câmara Municipal de Alto Paraná poderia ter sido mais detalhada, pois da análise do item I, da consulta (p. 1, da peça processual nº 3), não é possível aferir qual o tratamento dado aos servidores do magistério.

Logo, a resposta não tem condições de ser mais objetiva e necessitará traçar considerações breves sobre o princípio da isonomia e critérios de interpretação aplicáveis aos direitos fundamentais e ao especial tratamento dado pela Constituição a determinadas categorias, como é o caso do magistério.

Quando o consulente questiona se é possível excluir determinada categoria da recomposição geral e essa categoria tem especial proteção constitucional, por óbvio que qualquer amesquinhamento de direito se torna discriminação odiosa, vedada pela norma constitucional e inclusive permitindo ao excluído que demande contra a administração por ser tratado de forma contrária à garantia constitucional.

Assim, a linha interpretativa a ser empregada na presente consulta é aquela em que os profissionais do magistério jamais poderão ser excluídos ou ter um nível de direitos fundamentais inferiores aos dos demais servidores.

De se destacar que a norma constitucional (art. 206, inciso VIII e seu parágrafo único), ao prever o piso salarial nacional para os profissionais da educação escolar pública básica, tem por objetivo o estabelecimento de plano de carreira e vencimentos mínimos para todas as esferas de governo (federal, estadual e municipal), valorizando o magistério.

Público e notório ainda que inúmeras categorias da iniciativa privada tem piso salarial garantido, o que significa que o empregador deve assegurar esse salário (piso) básico, sob pena de ter que recompô-lo judicialmente (pagamento de diferenças salariais) em caso do ajuizamento de ação trabalhista.

A hermenêutica constitucional a ser empregada em tema de direitos fundamentais, inclusive aos sociais, é aquela em que o intérprete deve sempre buscar a solução que outorga o melhor status dignificante à pessoa humana (trabalhador, classe ou categoria protegida), conforme se observa  do contido no art. 5º, § 1º a 3º, da Constituição, permitindo nossa Constituição inclusive a aplicação de Convenções e Tratados Internacionais que ampliem esses direitos, mesmo que não previstos especificamente em nossa ordem jurídica.

Dessa maneira, quando a norma constitucional assegura determinado direito a alguém ou a determinada categoria ou setor da sociedade e, aparentemente dá tratamento diferenciado a eles, está a aplicar o princípio da isonomia em seu sentido substancial e não meramente formal e a eleger e fomentar determinadas áreas e setores relevantes para o desenvolvimento do país.

Essa escolha não é arbitrária e está de conformidade com o disposto no art. 1º, incisos III, 3º, 5º a 17, 170, 193, 206, dentre tantos outros direitos fundamentais espalhados pela Constituição que formam o bloco de constitucionalidade desses direitos (fundamentais).

Verifica-se que o art. 3º, incisos I, III e IV, da Constituição da República, estabelecem os objetivos fundamentais da República brasileira, exigindo a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, o desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza, da marginalização e das desigualdades sociais e regionais, além da promoção do bem de todos, sem preconceitos ou discriminações odiosas.

Verifica-se ainda que o art. 6º, da Constituição, estabelece que: São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. Grifo nosso.

Observa-se ainda do contido no art. 205, da Constituição da República que:

“A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o  trabalho”.  Grifo nosso.

Com isso se quer dizer que o Município ao conduzir sua política de remuneração de seus servidores, deve sempre levar em conta o status dignificante que a Constituição da República e a Constituição do Estado do Paraná garantem aos profissionais da educação, valorizando efetivamente essa classe de servidores (magistério).

Assim, se ela outorga ao cidadão o direito fundamental à educação, por óbvio, que deve instrumentalizar todos os meios para que o cidadão tenha acesso a uma educação de qualidade e essa qualidade não pode ser alcançada sem a valorização daquele que a exerce (magistério).

Ao oferecer um bom nível de bem-estar social ou um bom nível de bens primários aos profissionais do magistério eleva o nível de dignidade deles, concretizando direitos fundamentais para os profissionais do magistério e para todos aqueles que carecem de educação, ampliando a cidadania de ambos, sua autoestima, autonomia e independência para se dedicar à educação de qualidade.

Deve ainda estar de acordo com as condições financeiras do Município e os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Conclui-se assim, nos termos em que a consulta é formulada, que não é possível a exclusão dos servidores públicos do quadro do magistério da recomposição geral anual dos servidores, primeiramente porque o 37, inciso X, da Constituição assegura a revisão geral a todos e o art. 206, inciso VIII, também da Constituição, visa valorizar os servidores do magistério garantindo-lhes um piso salarial.

Logo, tratamento diferenciado que não respeitasse essa especial proteção/garantia, violaria o principio da igualdade substancial e poderia até incidir em espécie de discriminação odiosa.

Conforme dito alhures e na linha interpretativa dada pelo Supremo Tribunal Federal, detendo a União competência para dispor sobre normas gerais relativas ao piso de vencimentos dos professores da educação básica visando fomentar o sistema educacional e de valorização profissional, implica em que o Município deve seguir essas normas gerais, mas não pode esgotá-las ou considerá-las suficientes ou mitigar suas competências legais.

Também não é possível dispensar lei específica para atualizar anualmente o piso salarial e a tabela de vencimentos do pessoal do magistério, sob pena de mácula ao art. 37, da Constituição, não sendo juridicamente possível aceitar que a Lei nº 11.738/2008 o dispense da obrigação constitucional.

3. DAS CONSIDERAÇÕES FINAIS E DA RESPOSTA

Conforme se destacou na fundamentação, a consulta não contrastou a situação dos servidores do magistério e dos demais servidores, exigindo uma resposta mais genérica, preocupada especialmente com eventuais tratamentos discriminatórios e, ao mesmo tempo, outorgasse aquele status dignificante que a Constituição garante aos profissionais do quadro do magistério (fomento e valorização do magistério), o que vai muito além da garantia do piso salarial.

Verifica-se que o Parecer Jurídico da Assessoria da Câmara Municipal concluiu de forma acertada ao opinar pela impossibilidade da exclusão dos servidores do quadro do magistério da revisão anual geral e também pela exigência de lei específica, inclusive para os servidores do quadro do magistério, pois a Lei nº 11.738/2008 não supre a exigência constitucional e o Município tem competências amplas na área da educação que podem ir muito além da garantia do piso salarial.

Conforme observado e na linha interpretativa dada pelo Supremo Tribunal Federal, detendo a União competência para dispor sobre normas gerais relativas ao piso de vencimentos dos professores da educação básica, visando fomentar o sistema educacional e de valorização profissional, o Município deve seguir essas normas gerais, mas não pode esgotá-las ou considerá-las suficiente.

A concessão de reajuste ou aumento por categorias distintas pode ser feita, mas não para discriminar infundadamente, mas ser feita de acordo com os princípios constantes do art. 1º, 3º, 4º, 5º a 17 (bloco de constitucionalidade dos direitos fundamentais), assegurando a especial proteção e garantia que a Constituição confere aos profissionais do magistério.

Diante do exposto, responde-se:

a) não é possível a exclusão dos servidores públicos do quadro do magistério da recomposição geral anual dos servidores, porque o art. 37, inciso X, o art. 205 e o art. 206, inciso VIII, da Constituição, exigem/garantem a revisão geral e anual a todos os servidores e, ao assegurar a todos os brasileiros educação de qualidade e o fomento e a valorizar dos servidores do magistério, implica em que deve garantir a estes (magistério) piso salarial e outros direitos sem os quais não se alcançará educação de qualidade, destacando-se ainda que a exclusão dos profissionais do quadro do magistério da revisão geral anual sem levar em conta essa dimensão dignificante garantida constitucionalmente seria incompatível com essas normas e poderia implicar em discriminação odiosa, também veda pela Constituição (art. 5º, caput);

b) não é possível dispensar lei específica para atualizar anualmente o piso salarial e a tabela de vencimentos do pessoal do magistério, sob pena de mácula ao art. 37, da Constituição, não sendo juridicamente possível que a Lei nº 11.738/2008 supra a exigência constitucional, nos termos da fundamentação.

É a instrução.

DCM, em 29 de julho de 2013

Ato emitido por:

VICENTE HIGINO NETO, Analista de Controle, Matrícula nº 50.427-0

Encaminhe-se ao MPC, conforme o art. 353 do Regimento Interno.

Ato encaminhado por:

AKICHIDE WALTER OGASAWARA, Diretor da DCM, Matrícula nº 50.161-1.